隨著近年來土地資產價值的不斷增加，土地權利問題逐漸成為我們不得不直接面對的社會熱點和焦點。在目前的實踐中，我國集體土地所有權存在主體不充分、權利義務不明確等問題。近年來，兩會期間，代表或委員多次提出將集體土地所有權固定給農民的建議或提案。但如果集體土地所有權明確歸農民所有，將突破我國土地公有制，涉及我國憲法及相關法律相關規定的定向調整。我不同意這種激進的方法。農村土地產權制度改革要在憲法和法律框架內依法穩步推進。重點應該是探索實現農民集體土地所有權的各種形式，關鍵是要合理界定集體土地所有權的行使主體。
現行制度框架下的集體土地所有權行使主體及其困境
中國實行社會主義土地公有制。《憲法》第10條規定了國有和集體兩種土地所有權制度，這是我國所有權關系的重要內容。《土地管理法》進一步規定了兩種土地所有權的行使主體。國有土地所有權的行使主體比較明確，實踐中沒有爭議，即根據該法第二條的規定，國有土地所有權由國務院代表**行使。集體土地所有權的行使主體復雜。《土地管理法》第10條規定了不同情況下相應的行使主體：農民集體所有的土地依法歸村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織管理。
目前，我國集體土地所有權主體制度是歷史的產物。人民公社時期，我國農村集體所有制是“三級所有制，隊本制”，生產隊是農村生產、分配和控制集體財產的基本單位；家庭承包制后，原來的生產隊變成了村團，生產大隊變成了村委會；鄉鎮土地集體所有制是政治和社會相結合的人民公社制度的產物。但是，在社會轉型過程中，隨著農民長期承包土地耕種，生產隊不再從事生產、經營和分配，作為土地所有權代表的權力大大削弱；但舊制度廢除后，鄉(鎮)農民集體經濟組織大部分不復存在，原有城鎮集體所有的土地，不是歸鄉鎮辦集體企業所有，就是歸鄉鎮人民政府所有。這就容易導致集體土地所有權行使主體的“缺位”或“越位”:很多鄉(鎮)還保留著一定數量的屬于鎮的集體土地，不辦國有土地證，實際上不屬于基本農田，稱之為集體所有，實際上由政府所有和經營；村委會代替村經濟組織、村民小組行使集體土地所有權的現象屢見不鮮。比如村委會統一調整全村土地，收取集體土地權屬證書，統一控制征地資金。
